НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ СДЕЛОК ПО ПРИВАТИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА
На современном этапе развития экономических отношений вопросы признания сделок недействительными не теряют своей актуальности.
В соответствии со ст. 153 ГК РФ под сделкой понимают действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.
Сделки могут быть односторонними, двух- и многосторонними (договоры) (ст. 154 ГК РФ).
Коллизии появляются при возникновении вопросов о том, является ли определенный юридический факт сделкой или не является, а также о соответствии сделок нормам закона.
Решение этих вопросов напрямую связано с возможностью или невозможностью признания недействительности сделок, так как гражданское законодательство предусматривает недействительность только сделок, следовательно, признать недействительными другие юридические факты не представляется возможным.
Одним из наиболее болезненных вопросов является признание недействительным права собственности. Не рассматривая возникновение права собственности на новые вещи, остановимся на переходе права при передаче имущества от одного собственника к другому. Основанием такого перехода являются договоры купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества, а также наследование после смерти собственника и правопреемство в случае реорганизации юридического лица (п. 2 ст. 218 ГК РФ). При этом юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество является государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").
Необходимость проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предусмотрена ст. 131 ГК РФ.
П.В. Крашенинников выделяет следующие цели, преследуемые государственной регистрацией:
придать предельную открытость (прозрачность) правам на недвижимое имущество, а также информации об этих правах;
ввести государственный контроль за совершением сделок с недвижимым имуществом (переходом прав на него) и тем самым максимально защитить права и законные интересы граждан, юридических лиц и публичных образований (Российской Федерации в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
внести единообразие в процедуру регистрации на недвижимость на всей территории Российской Федерации.
Имущество должно быть приобретено только на основании сделок, соответствующих законодательству.
Однако зачастую оспариваются именно основания возникновения права собственности. Распространенным в судебной практике является рассмотрение дел о пересмотре перехода права собственности при передаче имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность юридических и физических лиц.
Передача государственного и муниципального имущества в собственность граждан и юридических лиц может быть осуществлена в порядке, предусмотренном Законом о приватизации (ст. 217 ГК РФ). В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации) приватизация - это возмездное отчуждение государственной и муниципальной собственности.
Статья 13 этого Закона закрепляет закрытый перечень способов приватизации государственного и муниципального имущества:
преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Закрытость перечня означает, что, кроме этих способов, государственное и муниципальное имущество не может перейти в собственность физических и юридических лиц ни на каком другом основании.
Однако судебная практика иногда исходит из того, что перечень позволяет последовательное применение различных способов приватизации.
В Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 23 августа 2005 г. N А17-3896/5-2004 арбитражный суд кассационной инстанции посчитал правомерным преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество одновременно с последующей передачей полного пакета акций в уставный капитал другого открытого акционерного общества.
ФАС Московской области по делу N КГ-А40/6492-05 признал правомерным использование этих двух способов приватизации при условии, что второй способ применяется для части акций, оставшихся в государственной собственности, после окончания сроков для проведения преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество.
Правовые последствия в двух вроде бы похожих случаях абсолютно разные. Так, с учетом возмездности отчуждения государственного имущества при приватизации, во втором случае после преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество 80% акций были проданы, т.е. имущество перешло из государственной в иные виды собственности за плату. Государство в процессе приватизации получило за имущество денежные средства.
В первом же случае, когда орган местного самоуправления принимает решение о приватизации муниципального унитарного предприятия и последующем распоряжении акциями, возмездность отчуждения выглядит очень призрачной. Муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении у муниципального унитарного предприятия на основании такого решения, переходит в качестве уставного капитала в открытое акционерное общество. Имущество становится собственностью открытого акционерного общества, а 100% акций акционерного общества принадлежат муниципальному образованию. 100% акций созданного общества вносятся в качестве вклада в уставный капитал (в размере 49%) подлежащего будущему созданию открытого акционерного общества совместно с другим юридическим лицом. Это означает, что имущество, управляемое муниципалитетом, переходит под управление юридического лица, где муниципалитет не будет иметь права решающего голоса при принятии решений относительно использования имущества.
Данная цепочка действий не содержит основного важного показателя приватизации - возмездности отчуждения имущества. При осуществлении этой цепочки муниципалитет не получает за отчуждение имущества никаких денежных средств. Получение же дивидендов от прибыли, а также их размер зависят от эффективности использования имущества в предпринимательской деятельности, на что муниципалитет при наличии 49% акций влиять не сможет. Если же встает вопрос о том, что 49% акций муниципального образования будут в последующем проданы, то почему нельзя было продать акции акционерного общества, созданного при реорганизации унитарного предприятия? На наш взгляд, отказ судам в признании недействительным решения о приватизации муниципального унитарного предприятия и последующем распоряжении акциями все-таки необоснован.
При внесении государственного или муниципального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества действует ограничение: государство или муниципалитет должны приобрести не менее 25% плюс одна акция (п. 1 ст. 25 Закона о приватизации). Если пакет акций меньше установленного размера, то прямое несоответствие нормам закона влечет недействительность такого отчуждения имущества.
Так, Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 18 сентября 2007 г. N Ф08-5984/2007 по делу N А32-15919/2006-49/496 признал недействительным договор мены, по которому было передано муниципальное имущество и муниципальное образование получило 0,452% акций акционерного общества, получившего имущество.
Приватизация государственного и муниципального имущества началась задолго до принятия Закона о приватизации. Следовательно, государственное и муниципальное имущество выбыло из государственной и муниципальной собственности на основании ранее действующих норм права. При этом в отношении государственной регистрации до принятия Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" отсутствовали, например, нормы, регулирующие государственную регистрацию внесения объектов недвижимости в уставный капитал акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. В отношении такого имущества Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" закрепил добровольность государственной регистрации таких прав обладателем имущества (ст. 6).
Однако такая добровольность может порождать правовые последствия, которые нарушают права собственников имущества. При регистрации прав на имущество регистрирующие органы осуществляют проверку имеющихся в Едином государственном реестре прав записей по данному объекту недвижимого имущества (Приказ Минюста России от 1 июля 2002 г. N 184 "Об утверждении Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). В случае наличия в ЕГРП записи о праве на недвижимое имущество государственную регистрацию права иного лица, в пользу которого принято решение суда, рекомендуется производить только при наличии заявления о прекращении зарегистрированного права или в случае, если это прямо следует из мотивировочной или резолютивной части судебного акта (п. 10 Приказа Росрегистрации от 7 июня 2007 г. N 112 "Об утверждении Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество на основании судебных актов"). Таким образом, предыдущий собственник имеет возможность в случае несогласия отстаивать свои права.
Так, Постановлением Тринадцатого ААС от 17 октября 2007 г. по делу N А56-12544/2006 решение, принятое в отношении имущества, зарегистрированного в надлежащем порядке за лицом, не привлеченным к участию в деле, подлежит отмене, в связи с тем что удовлетворение иска повлечет регистрацию права собственности на один объект недвижимости за двумя правообладателями.
Отсутствие государственной регистрации прав на имущество снимает с регистрирующего органа обязанности по выявлению предыдущих собственников и их уведомлению. В этой ситуации предыдущий собственник, имеющий имущество на законных основаниях, вообще может не знать о переходе прав собственности на имущество. При этом встает вопрос и о том, что у собственника имущества после государственной регистрации прав больше - ему уже нет необходимости ничего доказывать. Первоначальному собственнику придется еще и доказывать (подтверждать) свое право на это имущество.
Еще один вопрос, возникающий при приватизации государственного и муниципального имущества, - это включение или невключение имущества в приватизируемый комплекс.
Истец (ФГУП) обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным распоряжения ТУ Росимущества в части утверждения перечня объектов, не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса ФГУП. Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы, суд исходил из того, что требований о том, что при преобразовании унитарного предприятия в открытое акционерное общество приватизации подлежит весь имущественный комплекс унитарного предприятия, Закон о приватизации государственного имущества не содержит (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 17 октября 2006 г., 10 октября 2006 г. N Ф03-А04/06-1/2681 по делу N А04-10941/05-09/1314).
К сожалению, данный пример свидетельствует о пробелах в законодательстве о приватизации государственного и муниципального имущества. Отсутствие требований по включению имущества в приватизируемый комплекс унитарного предприятия на практике приводит к тому, что государственное имущество может передаваться в хозяйственное ведение ФГУП после внесения его в прогнозный план (программу) приватизации государственного или муниципального имущества. Формально органы исполнительной власти в соответствии с п. 2 ст. 8 Закона о приватизации государственного имущества направляют предложения о приватизации находящихся в их ведении унитарных предприятий за 8 месяцев до начала очередного финансового года. После этого унитарному предприятию передается имущество, которое не предполагалось для приватизации. Это имущество ставится на баланс предприятия и включается в передаточный акт (на основании ст. 11 Закона о приватизации). Затем имущество выбывает из собственности государства. В связи с неурегулированностью в Законе этого вопроса оспаривание такого перехода имущества в частную собственность значительно затруднено.
При передаче государственного имущества в частную собственность довольно часто происходит нарушение п. 5 ст. 13 Закона о приватизации, закрепляющего то, что приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными самим Законом, т.е. сами органы исполнительной власти передают государственное имущество иными способами. Это является основанием для признания недействительными актов органов государственной власти (ст. 13 ГК РФ).
Признавая незаконным решение городской думы об отчуждении объекта недвижимости, ФАС Уральского округа в Постановлении от 26 июня 2007 г. N Ф09-4794/07-С6 по делу N А71-6927/2006 установил, что реализация спорного объекта муниципального нежилого фонда путем прямой продажи не может быть осуществлена, поскольку п. 5 ст. 13 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" такой способ приватизации государственного и муниципального имущества не предусмотрен.
На основании того что приватизация является возмездной передачей государственного имущества (в соответствии со ст. 1 Закона о приватизации), Определением ВАС РФ от 29 ноября 2007 г. N 1517/07 по делу N А16-660/2006-4 правомерно отказано в передаче дела по иску о признании недействительной сделки по безвозмездной передаче истцу в собственность областного государственного имущества для пересмотра в порядке надзора судебных решений, так как судебные инстанции правомерно исходили из того, что такой способ приватизации государственного имущества, как его безвозмездная передача в собственность юридических лиц, не предусмотрен федеральным законодательством.
Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставный капитал общества с ограниченной ответственностью действующим законодательством не предусмотрено. Неуведомление кредиторов о реорганизации юридического лица является основанием для признания реорганизации недействительной (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12 октября 2005 г. N А29-1240/2005А).
Следует рассмотреть вопрос и о реституции полученного по недействительным сделкам. Практически по всем судебным искам, связанным с признанием недействительными сделок по передаче государственного или муниципального имущества, выносится решение о невозможности возврата спорного имущества в государственную или муниципальную собственность.
Обзор практики разрешения споров, связанных с применением арбитражными судами Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", в п. 5 информирует, что при применении последствий недействительности сделки приватизации государственного (муниципального) предприятия как имущественного комплекса суды должны исследовать вопрос о наличии оснований для применения ст. 566 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Указанная статья ограничивает возможность применения последствий недействительности сделок, и суд должен обсудить вопрос о применении данной статьи исходя из того, что последствия в виде возврата имущества первоначальному собственнику существенно не нарушают права и охраняемые законом интересы кредиторов продавца и покупателя, других лиц и не противоречат общественным интересам. Исходя из этого, ФАС Западно-Сибирского округа по делу N Ф04-4777/2005(13343-А45-33) направил дело на новое рассмотрение, так как при изменении источника финансирования расходов по эксплуатации приватизированного имущества в обратном порядке, т.е. с частного на государственный, возможно ухудшение функционирования этого имущества.
Президиум ВАС РФ в Постановлении от 21 ноября 2006 г. N 9308/06 по делу N А32-17881/2003-39/227, отменяя последствия недействительности сделки в виде возврата имущества в федеральную собственность, пояснил, что, возвращая имущество в федеральную собственность, суды, по существу, изъяли имущество у лица, которое не являлось участником учредительного договора. Между тем в силу п. 2 ст. 167 Гражданского кодекса РФ последствия недействительности сделки могут быть применены лишь к сторонам этой сделки.
Анализируя судебную практику, можно сделать следующие выводы:
довольно часто возникают споры о признании недействительными сделок, результатом которых является переход государственного имущества в частную собственность;
пробелы в законодательстве позволяют передать государственное имущество, в отношении которого решений о приватизации принято не было;
при признании недействительными результатов приватизации решений о возврате имущества в государственную или муниципальную собственность практически не принимается.
